17 | 03 | 05   21:11

Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) – важнейшая составляющая экономики России. Он производит более четверти промышленной продукции России, оказывает существенное влияние на формирование бюджета страны, обеспечивает более половины ее экспортного потенциала. За последние 10 лет в стране резко ухудшилась сырьевая база нефтяного комплекса, уменьшилась ее конкурентоспособность на мировом рынке в сфере нефтяных технологий. Более чем в 4 раза сократились объемы разведочного бурения, прирост запасов нефти – в 6,5 раза. Существенно сократились также объемы геофизических исследований. В результате снижения эффективности геолого-разведочных работ (ГРР) прирост запасов нефти с 1994 г. не компенсирует ее добычу. В структуре сырьевой базы углеводородов увеличивается доля трудноизвлекаемых запасов (в низкопроницаемых коллекторах, высоковязкие нефти и др.). За 30-летний период (1971-2000 гг.) их доля в целом по России увеличилась почти в 3 раза и превысила 54 % общих запасов. Структура остаточных запасов нефти ухудшается из-за того, что интенсивный отбор нефти происходит преимущественно из активной части запасов, которые не восполня- ются такими же высокопродуктивными объектами.

Компании ведут такую разработку, при которой достигается минимальная себестоимость нефти. Сверх- обеспеченность запасами многих крупных нефтяных компаний способствует росту добычи в основном за счет интенсификации выборочной отработки активной части запасов при одновременном прекращении эксплуатации сотен и тысяч малодебитных скважин, из которых добываются трудноизвлекаемые запасы. Положение усугубляется тем, что за последнее десятилетие практически свернуто применение современных методов увеличения нефтеотдачи, без чего невозможна эффективная разработка “трудных” запасов.

В будущем будут отрабатываться в основном трудноизвлекаемые запасы и возникнет необходимость привлечения в еще больших масштабах дорогостоящих зарубежных технологий. Сложившуюся ситуацию может изменить только государство.

Самой острой проблемой сегодня является недостаточное воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ). Вот уже второе десятилетие подряд в России не ведутся масштабные ГРР на перспективных площадях и как следствие – мало открытий новых месторождений с существенными запасами.

ВМСБ в широком смысле – это поиск и разведка новых месторождений, постановка на государственный баланс полезных ископаемых в количестве, достаточном для обеспечения внутренних потребностей страны в минеральном сырье и экспортных возможностей.

Важными составляющими являются полнота отработки месторождений полезных ископаемых, увеличение коэффициента извлечения нефти и газа, использование низконапорного газа, разработка остаточных запасов полезных ископаемых, переработка отходов и отвалов горной промышленности.

Разведанные и переданные для разработки месторождения распределены так, что некоторые компании и предприятия обеспечены запасами на 5-10 лет и активно занимаются поисками и разведкой новых объектов за счет собственных средств. Разведанные ими месторождения не должны выставляться на аукционы, а право для разработки месторождений должно предоставляться этим предприятиям без аукционов. Есть предприятия, которые обеспечены запасами на 30-50 лет, и поэтому они не заинтересованы в проведении ГРР.

Известно, что гарантированное восполнение выбывающих объемов добычи должно осуществляться за счет освоения объектов нераспределенного фонда недр. К сожалению, после отмены отчислений на ВМСБ с 2002 г. крупные компании снизили объем ГРР почти вдвое, а средние и мелкие – практически вовсе их прекратили. Из прежних 50 % отчислений на ВМСБ, поступающих сегодня в федеральный бюджет, на федеральные программы выделяется менее 15 %, а на территориальные – практически ничего! Поэтому все чаще звучат предложения восстановить эти отчисления для пополнения федерального и территориальных фондов ВМСБ.

Актуальна проблема приведения действующих в России классификаций ресурсов и запасов полезных ископаемых в соответствие с международными стандартами. В российских классификациях основное внимание уделено оценке достоверности геологических запасов и недостаточно отражены экономические и технологические аспекты разработки месторождений. Поэтому при работе с зарубежными инвесторами российские компании вынуждены за большие деньги привлекать иностранных аудиторов для переоценки своих запасов.

В 2004 г. Экономическим и социальным советом ООН одобрена международная “Рамочная классификация ООН энергетических и минеральных ресурсов”, согласно которой каждый объект характеризуется геологическими, технологическими и экономическими показателями.

Эксперты подсчитали, что при переходе на такую классификацию суммарные балансовые запасы нефти и газа в России уменьшатся более чем в 2 раза. Необходимо ввести поправки в действующее законодательство о недрах в части приведения классификации запасов в соответствие с международными стандартами.

Для упрощения оформления земельного отвода для целей недропользования целесообразно в Земельном кодексе РФ в категории земель промышленности учитывать отдельно “земли государственного фонда недр” и передать их в распоряжение МПР России, его территориальных органов. Тогда земельный отвод будет автоматически оформляться одновременно с лицензией на пользование недрами.

Одна из проблем российского законодательства о недрах – это замена (или дополнение) норм публичного (государственного) права на нормы гражданского (частного) права.

Действующее российское законодательство уже предусматривает соглашения о разделе продукции и концессии, являющиеся гражданскими договорами, которые не нашли широкого распространения.

Для предоставления в пользование участков недр местного значения законодательством субъектов РФ можно было бы ввести договора аренды участков недр.

Интересы общества (государства) в сфере недропользования не всегда совпадают с интересами отдельных физических лиц и предприятий. Поэтому без государственного регулирования невозможно, например, обеспечить ВМСБ. Необходимо сосуществование государственного и частного права в одном законе при четкой конкретизации сфер применения.

До недавнего времени актуальным был вопрос о совместном Российской Федерации и субъекта Федерации предоставлении недр в пользование по принципу “двух ключей”. Например, федеральные власти настаивали на предоставлении прав на разработку таких уникальных по запасам месторождений, как Удоканское (медь) и Сухой Лог (рудное золото), на аукционах с участием иностранных компаний, а соответствующие субъекты РФ добивались проведения конкурсов и аукционов с участием только отечественных недропользователей. С принятием 22 августа 2004 г. Федерального закона N№ 122-ФЗ принцип “двух ключей” доступа к недрам отменен, споры прекратились.

Для уникальных месторождений, содержащих более 20 % общероссийских запасов определенного вида полезных ископаемых, имеет смысл ввести особый порядок принятия решений, например, на уровне Правительства РФ.

С отменой принципа “двух ключей” повысилась актуальность проблемы законодательного разделения участков недр на участки федерального, регионального и местного значения.

Одним из критериев значимости участков недр является величина запасов. При этом месторождения, например, нефти и газа с малыми или остаточными запасами должны считаться участками регионального или местного значения, а крупные месторождения федерального значения после отработки 70-80 % запасов можно также переводить в объекты местного значения, как имеющие преимущественно социальную значимость для регионов и компаний.

С ростом мировых цен на нефть обострилась проблема недифференцированности налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Так, зависимость ставки НДПИ от мировой цены увеличивает налоговую нагрузку для нефти, реализуемой на внутреннем рынке, и способствует росту внутренних цен. Очевидно, необходимо оперативно внести соответствующие изменения в систему налогообложения пользования недрами.

В настоящее время практически все участники нефтяного бизнеса согласились с необходимостью введения дифференцированной ставки НДПИ. Это можно сделать двояко.

Пассивная форма предполагает, по существу, введение коэффициентов снижения налоговой ставки в зависимости от трудности разработки запасов и степени их выработки. Однако из-за отсутствия четкой формализации учета величины извлекаемых запасов и их выработанности эти критерии непригодны для установления величины налоговой нагрузки.

Активная форма предполагает стимулирование разработки трудноизвлекаемых запасов и увеличения нефтеотдачи. При этом обеспечивается максимальная прозрачность налогообложения и практически исключаются лоббирование и коррупция при установлении налоговой ставки.

Для проектов, включенных в Федеральную программу, можно было бы допустить применение экономических льгот:

снижение ставки налога на добычу;

установление 100%-й квоты на экспорт;

компенсацию дополнительных капитальных вложений из Фонда нефтеотдачи;

освобождение от налога на добычу на период окупаемости;

освобождение от налога дополнительных капитальных вложений;

ускоренную амортизация.

В заключение целесообразно сформулировать некоторые итоговые положения.

Проблемы с приростом запасов, катастрофическим состоянием ГРР появились и продолжаются уже более 10 лет, с тех пор, когда государство самоустранилось от регулирования и приростов запасов и добычи минерального сырья. До 2002 г. как-то удавалось удерживать от резкого спада геологоразведку и приросты запасов через финансирование за счет отчислений на ВМСБ. С их отменой в 2002 г. наступила пора полной бесконтрольности в этой сфере, так как не были созданы механизмы, стимулирующие прирост запасов недропользователями, а в федеральном бюджете средства на это не предусматриваются.

Целесообразно сосредоточить функции геологического изучения, управления ресурсами недр, регулирования добычи и контроля за разработкой месторождений в одном федеральном ведомстве.

Необходимо отменить плоскую и ввести дифференцированную шкалу НДПИ в зависимости от геолого-экономических и горно-технических характеристик месторождений, создать систему управления недрами, предусматривающую механизм поощрения, побуждающий недропользователя приращивать запасы в необходимом объеме для стабильной и долговременной добычи полезных ископаемых.

Сегодня в России отсутствует надежный контроль за разработкой месторождений. Из действующего фонда нефтяных скважин добывается на 25 % больше нефти, чем предусмотрено лицензионными соглашениями, в то же время не пробурено более 20 тыс. добывающих скважин, предусмотренных в условиях лицензий. Идет выборочный отбор запасов, нарушается проектная сетка разбуривания месторождений. Недовложение капиталов от проектных уровней только в Ханты-Мансийском АО за последние 10 лет составило около 20 млрд дол.

Следует использовать мировой опыт нефтегазодобывающих стран (США, Канада, Норвегия и др.), в которых функционирует простой и надежный механизм государственного управления рациональным использованием сырьевой базы нефтедобычи, обеспечивающий рост нефтеотдачи, хотя структура запасов, как и в России, ухудшается.

Можно было бы рекомендовать для применения в российском законодательстве использующиеся, например, в США следующие технологические меры:

ежегодный пересчет извлекаемых запасов, а значит, и уровней нефтеотдачи;

ежемесячный контроль основных параметров добычи по скважинам, пластам, месторождениям;

согласование мест заложения скважин;

регламентация качества вскрытия;

ограничение верхнего предела дебита скважин;

ограничение нижнего предела темпа отбора запасов;

регламентация частоты проведения исследований скважин.

Все эти меры прямо или косвенно направлены на увеличение эффективности разработки месторождений и, в частности, повышение нефтеотдачи.

Государству необходимо установить действенный контроль за добычей полезных ископаемых, регулировать уровни их отбора и добычи, в отдельных случаях принимать решения о пересмотре условий ранее выданных лицензий на право пользования недрами.

Для этого необходимо осуществить следующие первоочередные мероприятия:

принять федеральный закон об активной форме налогообложения;

принять поправки к Федеральному закону “О соглашениях о разделе продукции”;

принять постановление Правительства РФ по Федеральной программе реализации проектов современных методов увеличения нефтеотдачи, в котором определить конкурсный порядок ее формирования; поручить Минпромэнерго России формирование Федеральной программы и контроль за ее реализацией; определить уполномоченную государством научно-технологическую организацию.

Для принятия действенных мер по кардинальному улучшению МСБ нужна политическая воля государства на создание такого механизма, который, в частности, должен привести к применению нефтедобывающими компаниями современных методов увеличения нефтотдачи.

И наконец, следует отметить необходимость формирования действенного механизма государственного регулирования, управления и рационального использования запасов полезных ископаемых.

В.М.Тарасюк (Комитет Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию)

© Все права защищены. Вся информация, размещённая на данном веб-сайте, предназначена только для персонального использования и не подлежит дальнейшему воспроизведению и/или распространению в какой-либо форме, иначе как с письменного разрешения агентства.