16 | 03 | 05   12:14

Руководитель Федерального агентства по недропользованию А.А. Ледовских

1. Какая хозяйственная деятельность считается пользованием недрами? Скажем, человек берет воду из скважины на своем участке, любитель собирает коллекцию минералов, предприятие берет песок из карьера ­– все это тоже пользование недрами?   

    Прежде чем ответить на этот вопрос, хотел бы уточнить, что мы в данном случае понимаем под термином «недра». Известно, что радиус нашей планеты составляет в среднем 6370 км, в разрезе которой выделяются земная кора, мантия и ядро. Земная кора является верхней и самой тонкой оболочкой планеты, мощность которой не превышает 70-75 км и в среднем составляет 40 км в пределах суши, 5-7 км – под океанами.Поэтому, говоря сегодня о недрах, мы понимаем только часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водного объекта, простирающейся до глубин, доступных для ее геологического изучения и освоения (несколько первых десятков километров).
Человек начал эксплуатировать недра еще 5-7 тыс. лет назад. Вначале это был камень (кварц, кремень, яшма), потом металл. В последующем  он научился искать и добывать каменную соль, олово, медь, свинец, серебро, золото, нефть и другие необходимые полезные ископаемые. Безусловно, для эффективных поисков, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых необходимы исследования земных недр, познания их строения и происходящих процессов, установления закономерностей формирования месторождений. Весь этот комплекс работ, от исследований недр до добычи полезных ископаемых относится к сфере недропользования.
Так, в соответствии с действующим сегодня законодательством к пользованию недрами относятся различные виды геолого-геофизических и других исследований, направленных на общее геологическое изучение недр, включая работы по прогнозированию землетрясений и вулканической деятельности, по контролю за состоянием подземных вод.
Одним из важнейших и масштабных по объему видов пользования недрами является деятельность, связанная с поисками и разведкой месторождений полезных ископаемых, добычей полезных ископаемых, включая использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.
К пользованию недрами также относятся изучение и оценка пригодности участков недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, образование особо охраняемых геологических объектов (геологических заповедников, памятников природы, пещер), сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Таким образом, отвечая на Ваш вопрос, могу подтвердить: и добыча человеком воды из скважины на собственном земельном участке, и добыча предприятием песка из карьера, и сбор любителем коллекций минералов являются пользованием недрами. 

2. Какие законодательные и подзаконные акты регламентируют отношения в сфере недропользования? Есть ли белые пятна в законодательстве, которые надо закрывать?

Основными, базовыми законодательными актами, регламентирующими отношения в сфере недропользования на территории Российской Федерации, являются Закон Российской Федерации «О недрах» и Положение о порядке лицензирования пользования недрами, принятые в 1992 году. Действующие документы позволили внедрить существенные элементы рыночных отношений в систему недропользования, привлечь в добывающие отрасли промышленности частный капитал, стабилизировать, а затем и увеличить добычу основных видов полезных ископаемых (нефти, золота, платины и др.).
Вместе с тем, за более чем десятилетний период правоприменительной практики выявилось много недостатков и проблем в действующем законодательстве, требующих его совершенствования.
Так, Положение о порядке лицензирования пользования недрами, принятое в 1992 году при отсутствии отечественного опыта в данном направлении, до сих пор не корректировалось. В Закон Российской Федерации «О недрах», регламентирующий только основные вопросы лицензирования концептуального характера, поправки вносились неоднократно.
В результате содержание действующего Положения о порядке лицензирования пользования недрами по многим направлениям не соответствует современным требованиям и противоречит последней редакции Закона Российской Федерации «О недрах». И  сама редакция Закона на сегодня по многим вопросам устарела.
Назову лишь некоторые: по многим направлениям  законодательство не содержит норм прямого действия, отсутствует четкий и прозрачный механизм порядка предоставления прав пользования недрами, не регламентированы взаимоотношения между государством и недропользователем, не конкретизированы обязательства недропользователй в части эффективного и рационального использования участков недр, нет однозначных критериев досрочного прекращения права пользования недрами.

3. Для чего нужно лицензирование пользования недрами или без этого можно обойтись?

Прежде всего, давайте определимся, что такое лицензия на пользование недрами? Это специальное государственное разрешение (документ с соответствующими приложениями), предоставляющее ее владельцу право пользоваться участком недр в определенных границах и целях в течение установленного срока с обеспечением оговоренных требований.
Была ли необходимость введения системы лицензирования пользования недрами в период советского времени? Нет.
Все работы по геологическому изучению недр, поискам и разведке месторождений, добыче полезных ископаемых осуществлялись за счет государственных средств, по заданию и под контролем государства через систему соответствующих министерств. Каждое министерство утверждало своим специализированным государственным предприятиям задания и показатели работ, являющиеся в то время формой разрешения, и контролировало их выполнение.
С переводом развития экономики страны на рыночные условия государство открыло доступ к пользованию недрами субъектам предпринимательской деятельности различной формы собственности. Введена платность на недра, прекращено финансирование работ по разведке месторождений и добыче полезных ископаемых за счет государственных средств. Соответственно, потребовалось разработать новый механизм управления государственным фондом недр, включая порядок выдачи лицензий, учет переданных в пользование участков недр и предприятий-недропользователей, контроль за выполнением установленных условий пользования недрами.
Поэтому, с принятием в 1992 году Закона Российской Федерации «О недрах» впервые в России была внедрена государственная система лицензирования пользования недрами. Считаю, что такой шаг оправдан, система лицензирования, несмотря на некоторые недостатки, функционирует и государству нужна.
Благодаря этой системе мы  располагаем сегодня всей информацией о местонахождении переданных в пользование участков недр, о недропользователях, об установленных условиях пользования недрами, что в свою очередь позволяет обеспечить ведение государственного контроля о ходе работ по освоению участков недр.
Хочу отметить, что по состоянию на 1 января 2005 года на учете у нас числится 13921 действующая лицензия, а с учетом участков недр местного значения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации – 43111 лицензий.

4. Какие документы являются основанием выдачи лицензий на пользование недрами?

Перечень таких документов определен Законом Российской Федерации «О недрах» и зависит от видов и целей пользования недрами.
Так, для целей добычи подземных вод, связанных с питьевым водоснабжением населения или технологическим обеспечением водой объектов промышленности, для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также для образования особо охраняемых геологических объектов основанием является решение специально созданной Агентством комиссии. В состав комиссии должны входить представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Скажем, для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов основанием выдачи лицензии является решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласованное с Агентством или территориальным органом.
Думаю, что читателей больше интересуют вопросы выдачи лицензий для поисков, разведки и добычи полезных ископаемых. В этом направлении тоже имеются определенные особенности.
К примеру, лицензии на пользование недрами с целью поисков и оценки месторождений полезных ископаемых на суше Российской Федерации выдаются на основании решения вышеуказанной комиссии без проведения конкурса или аукциона. И если владелец такой лицензии откроет месторождение за счет собственных средств, то на основании решения  комиссии он имеет право получить без конкурса (аукциона) лицензию на разведку и добычу полезных ископаемых этого месторождения.
Для участков недр, расположенных в пределах внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации основанием выдачи лицензий на бесконкурсной основе с целью поисков и оценки месторождений является решение нашего Агентства. Но в случае открытия месторождения на таком участке недр для получения лицензии без конкурса (аукциона) на разведку и добычу полезных ископаемых этого месторождения уже потребуется решение Правительства Российской Федерации.
Другим, пользующимся высоким спросом видом пользования недрами является поиск месторождений полезных ископаемых с правом разведки и добычи полезных ископаемых (в случае открытия месторождения за счет собственных средств), а также разведка и добыча полезных ископаемых на месторождениях, открытых за счет государственных средств.
Для таких видов пользования недрами на суше Российской Федерации основанием выдачи лицензии является решение образованной Агентством конкурсной или аукционной комиссии
Что касается участков недр, расположенных в пределах внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации, то основанием выдачи лицензий на разведку и добычу полезных ископаемых по месторождениям, открытым за счет государственных средств, является решение Правительства Российской Федерации, принятое по результатам конкурсов или аукционов. А  предоставление лицензий на поиски месторождений полезных ископаемых с правом разведки и добычи полезных ископаемых (в случае открытия месторождения за счет собственных средств), в отличие от суши, законодательством не предусматривается.

5. Как происходит процедура проведения конкурсов, аукционов на право пользования недрами?

Прежде, чем перейти к подробному обсуждению данного вопроса, давайте вначале рассмотрим суть конкурсной и аукционной формы предоставления прав пользования недрами.
При проведении конкурса основными критериями выявления его победителя являются предложения претендента по научно-техническому уровню программ геологического изучения и использования участков недр, полноте извлечения полезных ископаемых, вкладу в социально-экономическое развитие территории, срокам реализации соответствующих программ, эффективности мероприятий по охране недр и окружающей среды, учету национальной безопасности Российской Федерации. Очевидно, что итог конкурса находится в прямой зависимости от человеческого фактора: компетентности членов конкурсной комиссии, их желании быть объективными при оценке поступивших предложений и так далее.
Основным критерием выявления победителя аукциона является размер разового платежа за право пользования участком недр, предложенного самим участником аукциона. То есть, победителем аукциона становится тот, кто предложит набольший размер разового платежа. Возможность повлиять члена аукционной комиссии на исход аукциона нулевая.
Поэтому, и Агентством и Министерством природных ресурсов Российской Федерации принята за основу аукционная форма предоставления участков недр, как наиболее прозрачная и объективная.
Так, в 2004 году проведено 210 аукционов на право пользования недрами против 118 в 2003 году, а конкурсов – всего 60. В 2005 году предусматривается провести более 250 аукционов и не более 30 конкурсов.
Теперь о процедуре предоставления участков недр в пользование на состязательной основе. С учетом изложенной ситуации полагал бы необходимым остановиться на основных этапах проведения только аукционов.
Прежде всего, Агентство совместно со своими территориальными органами должно сформировать и утвердить Перечень участков недр по территории каждого субъекта Российской Федерации, планируемых к предоставлению в пользование на ближайшие 1-2 года.
По каждому участку или группе участков недр, вошедших в утвержденный Перечень, Агентством или по его поручению территориальным органом разрабатываются и утверждаются порядок и условия проведения аукциона, требования к условиям пользования недрами, размеры стартовых разовых платежей, состав аукционной комиссии и порядок ее работы.
Объявление о предстоящем аукционе публикуется в Бюллетене «Недропользование в России» и в издаваемых на территории соответствующего субъекта Российской Федерации средствах массовой информации не позднее, чем за 45 дней до даты его проведения.
Претенденты, желающие принять участие в аукционе по интересующемуся участку недр на объявленных условиях и обладающие квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ должны в опубликованный срок подать по установленной форме заявку об участии в аукционе. К заявке должны быть приложены необходимые документы, установленные условиями аукциона.
После истечения установленного срока подачи заявок Агентство или его территориальный орган (конкретизируются в объявлении) вскрывают конверты с поступившими заявками и проводят их экспертизу на предмет соответствия объявленным условиям.
Допущенные к участию в аукционе претенденты сами определяют, кто будет победителем, без какого-либо вмешательства аукционной комиссии. Мы уже отмечали, что побеждает тот, кто в процессе торгов предложит наибольший размер разового платежа, который должен быть не ниже объявленного.
Казалось бы, что аукционная форма предоставления в пользование участков недр является достаточно прозрачной и эффективной. Однако, как показывает практика, это не всегда так.
 Основным, и на наш взгляд, наиболее существенным недостатком аукционной формы предоставления участков недр в пользование является возможность победителя аукциона без всяких последствий отказаться от уплаты  предложенного им размера разового платежа. В конечном итоге аукцион переходит в категорию «несостоявшегося». Особенно это относится к субъектам предпринимательской деятельности, зарегистрированным вне пределов территории Российской Федерации.
Что в этом направлении Агентство планирует предпринять?
Во-первых, сохранить аукцион, как наиболее эффективную по сравнению с конкурсами форму предоставления участков недр в пользование.
Во-вторых, ввести в практику проведения аукционов участие только предприятий Российской Федерации по основным видам полезных ископаемых, в частности по углеводородному сырью.
В-третьих, начиная с новых объектов аукционов включать в требования к его участникам обязательность уплаты установленной суммы задатка разового платежа (предварительно 50-100% от размера стартового разового платежа) до даты проведения итогов аукциона. И если победитель аукциона откажется от своих предложений, то он потеряет сумму оплаченного им задатка разового платежа.
Считаю, что принятие изложенных мер позволит нормализовать ситуацию в лучшую сторону и, прежде всего, в защиту государственных интересов.

6. Как проверяется деятельность недропользователей и какие меры применяются к нарушителям?

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации вопросы проверки деятельности недропользователей отнесены к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере недропользования, находящейся в ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации.
Именно Служба обладает всеми полномочиями предоставлять предписания недропльзователю по устранению всех выявленных нарушений, наложению соответствующих штрафов, обращаться в правоохранительные и другие органы с просьбой принять более существенные меры к нарушителям пользования участками недр, включая досрочное прекращение права пользования участками недр.
Что касается Агентства, то на нас возложены функции по досрочному прекращению права пользования недрами в случае невыполнения владельцем лицензии условий пользования участком недр и мы их осуществляем. Так, на основании результатов проверок недропользователей в 2004 году нами аннулировано 141 лицензия за невыполнение условий пользования недрами. Необходимо отметить, что многие нарушители, не дожидаясь проверок контролирующих органов, сами начали возвращать участки недр государству. В 2004 году по заявкам недропользователей аннулировано 342 лицензии.

© Все права защищены. Вся информация, размещённая на данном веб-сайте, предназначена только для персонального использования и не подлежит дальнейшему воспроизведению и/или распространению в какой-либо форме, иначе как с письменного разрешения агентства.